1. DISPOSICIONES GENERALES

MINISTERIO DE LA PRESIDENCIA,

RELACIONES CON LAS CORTES Y MEMORIA DEMOCRÁTICA

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Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, por el que se declara el estado de alarma para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2.

I

La Organización Mundial de la Salud elevó el pasado 11 de marzo de 2020 la situación de emergencia de salud pública ocasionada por la COVID-19 a pandemia internacional.

Para hacer frente entonces a la crisis sanitaria en nuestro país, fue preciso adoptar medidas inmediatas que resultaron eficaces para poder controlar la propagación de la enfermedad. En este sentido, el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, permitió hacer frente a la situación de emergencia sanitaria y proteger la salud y la seguridad de los ciudadanos.

Tras el proceso de desescalada y el fin de la vigencia del estado de alarma, el país entró en una etapa de nueva normalidad, durante la cual los poderes públicos y las autoridades sanitarias continuaron tomando medidas dirigidas a controlar los brotes y frenar los contagios. Entre ellas, el Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, el Plan de respuesta temprana en un escenario de control de la pandemia, las declaraciones de actuaciones coordinadas en salud pública acordadas en el seno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud o las diferentes disposiciones y actos adoptados por las autoridades competentes de las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía. Este conjunto de medidas, dirigido a prevenir situaciones de riesgo, intensificar las capacidades de seguimiento y vigilancia de la epidemia y reforzar los servicios asistenciales y de salud pública, ha permitido hasta ahora ofrecer respuestas apropiadas y proporcionales en función de las distintas etapas de evolución de la onda epidémica en cada territorio.

II

No obstante, en el momento actual en España, al igual que en la mayoría de países europeos, se registra una tendencia ascendente en el número de casos. Este incremento se ha traducido en un aumento importante de la Incidencia Acumulada en catorce días, hasta situarse, con fecha 22 de octubre, en 349 casos por 100.000 habitantes, muy por encima de los 60 casos por 100.000 habitantes que marca el umbral de alto riesgo de acuerdo a los criterios del Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades.

Las actuales incidencias sitúan a todo el territorio, salvo las islas Canarias, en un nivel de riesgo alto o muy alto de acuerdo a los estándares internacionales y a los nacionales establecidos en el documento de Actuaciones de respuesta coordinada para el control de la transmisión de COVID-19, aprobado en el pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud el pasado día 22 de octubre de 2020.

Este incremento de la transmisión está afectando a grupos poblacionales de riesgo, que presentan una mayor probabilidad de hospitalización y fallecimiento. En la actualidad, la ocupación media en España de camas de hospitalización por COVID-19 supera ya el 12 %, con máximos por encima del 20 % en algunas comunidades autónomas. La ocupación media de camas de Unidades de Cuidados Intensivos es del 22,48 %, superando en algún caso el 60 %. Esta situación vuelve a tensionar nuestro sistema sanitario, requiriendo la adopción urgente de medidas de control que eviten cualquier impacto negativo de esta situación sobre la atención sanitaria a otras patologías diferentes a COVID-19, previniendo desde un primer momento cualquier riesgo de potencial colapso del sistema asistencial.

En este contexto, con niveles muy preocupantes de los principales indicadores epidemiológicos y asistenciales, se deben considerar diferentes medidas de control de la transmisión que permitan reducir las incidencias actuales, revertir la tendencia ascendente y evitar alcanzar el nivel de sobrecarga que experimentó el sistema sanitario durante la primera ola de la pandemia.

En ausencia de una vacuna para el COVID-19, se deben tomar medidas de salud pública de carácter no farmacológico, propuestas por organismos internacionales, que tienen el propósito de reducir la tasa de contagio en la población y, por lo tanto, reducir la transmisión del virus. La efectividad de cualquier intervención aislada puede ser limitada, requiriendo la combinación de varias intervenciones para tener un impacto significativo en la transmisión.

Entre las intervenciones no farmacológicas establecidas por los organismos internacionales, destacan algunas medidas dirigidas a evitar la agrupación de personas sin relación de convivencia y mantener el distanciamiento entre ellas, así como reducir la movilidad de las poblaciones, ya que esta favorece de forma importante la circulación del virus SARS-CoV-2 entre los distintos territorios.

Existe evidencia de que el contacto social, en espacios tanto abiertos como cerrados en los que no se guardan las debidas medidas de distanciamiento y prevención, conlleva un alto riesgo de transmisión del virus. En este sentido, la experiencia de meses anteriores confirma cómo la adopción de medidas restrictivas en ciertos establecimientos y actividades tiene un impacto directo en la reducción drástica de los brotes epidémicos y los casos asociados vinculados a tales contextos.

Sin embargo, respecto a los principales focos de contagio actual, el estudio de los brotes notificados por las comunidades autónomas revela que son los encuentros familiares y sociales, bien en el ámbito privado o público el principal entorno en el que se producen agrupaciones de casos, suponiendo casi un tercio de los brotes e implicando más de una cuarta parte de los casos.

En esta línea, la limitación del tamaño de los grupos en lugares públicos y privados y la reducción de contactos entre personas no convivientes forman parte del conjunto de medidas sociales y de salud pública de la estrategia integral de la Organización Mundial de la Salud para contribuir a detener las cadenas de transmisión de persona a persona y el control de brotes. Estas propuestas son también recogidas por otras agencias internacionales de Salud Pública de referencia, como el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades (ECDC, en sus siglas en inglés). En este sentido, se consideran eficaces y apropiadas medidas como la limitación del número de personas no convivientes, la relación en burbujas sociales estructuradas en grupos de convivencia estable y permanecer en el domicilio, evitando desplazamientos que no se consideren imprescindibles. La limitación del número máximo de personas en un mismo espacio ha sido aplicada en varias comunidades autónomas y en distintos países de nuestro entorno con resultados positivos desde el punto de vista epidemiológico.

Diferentes estudios, como los llevados cabo por el ECDC han puesto de manifiesto que la aceptación y el cumplimiento de las medidas preventivas varía entre países, entre regiones de un mismo país, entre diferentes grupos de población de un mismo entorno e incluso entre las diferentes vivencias sociales de las personas, siendo una de ellas la actividad nocturna, donde se ha observado un relajamiento importante en el cumplimiento de las medidas estipuladas para evitar la transmisión del SARS-CoV-2.

En este sentido, buena parte de los encuentros de riesgo se producen en horario nocturno, de acuerdo con la información facilitada por las comunidades autónomas, lo que reduce substancialmente la eficacia de otras medidas de control implementadas. Por ese motivo, la restricción de la movilidad nocturna se considera una medida proporcionada con un potencial impacto positivo en el control de la transmisión, al evitarse situaciones de contacto de riesgo vinculadas a encuentros sociales.

Los indicadores epidemiológicos actuales sitúan a casi todo el territorio nacional en un nivel de riesgo alto o muy alto de acuerdo a los estándares nacionales e internacionales, salvo la Comunidad Autónoma de Canarias. Dicha comunidad presenta una evolución favorable de la epidemia con indicadores epidemiológicos que la sitúan en niveles de riesgo medio, muy por debajo del resto del territorio nacional. Por ello, las medidas dirigidas a la restricción de la movilidad nocturna no serían en este momento necesarias para mantener el control de la epidemia en dicho territorio, siempre y cuando se garantice el mantenimiento de las medidas de control de la transmisión vigentes actualmente, y sin perjuicio de poder adoptarse posteriormente en caso de evolución desfavorable, lo cual no es en absoluto descartable durante el periodo de vigencia de este real decreto, dada la inestabilidad del comportamiento de la epidemia, tanto a nivel nacional como internacional.

Asimismo, se ha observado que los movimientos de personas, desde unidades territoriales de alta incidencia a otras de menor incidencia, suponen un riesgo muy elevado de difusión geográfica de la transmisión del SARS-CoV-2. Esta incidencia observada, además de no ser homogénea entre las comunidades autónomas, tampoco lo es dentro del territorio de cada una de ellas. En esta línea, durante los últimos meses, se han articulado medidas de restricción de la movilidad en determinados ámbitos territoriales, que en su momento se asociaron a una mejora de los indicadores de control de la transmisión en su zona de aplicación. Medidas similares se observaron útiles en otras fases de la epidemia.

III

En este marco, las medidas previstas en la presente norma se encuadran en la acción decidida del Gobierno para proteger la salud y seguridad de los ciudadanos, contener la progresión de la enfermedad y reforzar los sistemas sanitarios y sociosanitarios.

Las medidas temporales de carácter extraordinario que ya se han adoptado por todos los niveles de gobierno deben ahora intensificarse sin demora a la vista de la evolución de la epidemia para prevenir y contener los contagios y mitigar el impacto sanitario, social y económico. Resulta por ello preciso ofrecer una respuesta inmediata, ajustada y proporcional, en un marco de cogobernanza, que permita afrontar la gravedad de la situación con las máximas garantías constitucionales durante un periodo que necesariamente deberá ser superior al plazo de quince días establecido para la vigencia de este real decreto, por lo que resultará imprescindible prorrogar esta norma por un periodo estimado de seis meses. El real decreto establece, para estos supuestos de prórroga, que el Ministro de Sanidad comparecerá quincenalmente ante la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados para dar cuenta de la aplicación de las medidas; información que en sus ámbitos territoriales respectivos deberían proporcionar las autoridades competentes delegadas a las correspondientes asambleas autonómicas, en los términos y condiciones que estas tengan determinados.

En todo caso, durante la vigencia del estado de alarma, las administraciones sanitarias competentes en salud pública, en lo no previsto en esta norma, deberán continuar adoptando las medidas necesarias para afrontar la situación de emergencia de salud pública ocasionada por la COVID-19, con arreglo a la legislación sanitaria, en particular, la Ley Orgánica 3/1986, de 14 de abril, de Medidas Especiales en Materia de Salud Pública, la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad y la Ley 33/2011, de 4 de octubre, General de Salud Pública, así como en la normativa autonómica correspondiente.

No obstante, en una situación epidemiológica como la actual, resulta imprescindible combinar las medidas previstas en la legislación sanitaria con otras del ámbito del Derecho de excepción, tal y como recogen los artículos 116.2 de la Constitución Española y cuarto y siguientes de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los estados de alarma, excepción y sitio.

Debe señalarse que el apartado b) del artículo cuarto de la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, habilita al Gobierno para, en el ejercicio de las facultades que le atribuye el artículo 116.2 de la Constitución, declarar el estado de alarma en todo o parte del territorio nacional, cuando se produzcan crisis sanitarias, tales como epidemias, lo cual concurre en la situación presente.

Asimismo, el artículo once de Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, en su apartado a) prevé la posibilidad de que el decreto de declaración del estado de alarma acuerde la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en horas y lugares determinados, así como su condicionamiento al cumplimiento de ciertos requisitos. Además, el apartado b) prevé la posibilidad de establecer prestaciones personales obligatorias.

Por ello, este real decreto contempla medidas de diversa naturaleza para hacer frente a la expansión del virus. Su utilidad al respecto ha quedado acreditada durante estos últimos meses, tal y como refleja, además, que los países de nuestro entorno recurran a ellas de manera sistemática, de conformidad con lo señalado por la Organización Mundial de la Salud y otros organismos internacionales.

En primer lugar, se establece, con excepciones, la limitación de la libre circulación de las personas en horario nocturno, a fin de evitar al máximo la expansión de la infección durante ese periodo de tiempo, dado que en esa franja horaria se han producido muchos de los contagios en estas últimas semanas, tal y como ha quedado expuesto con anterioridad.

Asimismo, se establece la posibilidad de limitar la entrada y salida de los territorios de las comunidades autónomas y ciudades con Estatuto de autonomía, así como de ámbitos territoriales de carácter geográficamente inferior, con ciertas excepciones, con el propósito de reducir sustancialmente la movilidad del virus.

Asimismo, se establece la posibilidad de limitar la permanencia de grupos de personas en espacios públicos y privados. Así, se persigue la reducción de la movilidad social de manera significativa y, por tanto, se pretende detener la expansión de la epidemia.

Tanto las limitaciones a la permanencia de grupos de personas, como las referidas a la entrada y salida de territorios serán eficaces en el territorio de cada comunidad autónoma o ciudad con Estatuto de autonomía cuando la autoridad competente delegada respectiva lo determine, la cual también podrá modular, flexibilizar y suspender la aplicación de estas medidas.

Finalmente, se prevé la posibilidad de que las comunidades autónomas puedan imponer la realización de prestaciones personales obligatorias en el ámbito de sus sistemas sanitarios y sociosanitarios, siempre que esto resulte imprescindible para responder a la situación de emergencia sanitaria.

Para hacer frente a esta situación, grave y excepcional, es indispensable proceder a la declaración del estado de alarma. Las medidas que se contienen en el presente real decreto son las imprescindibles para hacer frente a la situación, resultan proporcionadas a la extrema gravedad de la misma y no suponen la suspensión de ningún derecho fundamental, tal y como prevé el artículo 55 de la Constitución.

En su virtud, a propuesta de la Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática y del Ministro de Sanidad, de acuerdo con el Consejo de Estado y previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 25 de octubre de 2020.

documento completo: BOE-A-2020-12898

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